Apuntes sobre la Aduana de Buenos Aires

Hoy se cumplen 15 años del Decreto 1309/09, a través del cual Cristina Fernández de Kirchner declaró Monumento Histórico Nacional a la Aduana de Buenos Aires, edificio en el que está alojada la Dirección General de Aduanas y que fue obra de los arquitectos Eduardo Lanús y Pablo Hary. A propósito del aniversario, ofrecemos una reseña sobre la historia del organismo portuario desde su implementación en la época colonial hasta el período de consolidación del Estado nacional.

En toda economía organizada en torno al mercado, y dado que el mundo está dividido en estados y mercados nacionales, la circulación de mercancías está sujeta a gravámenes por parte de las aduanas de cada estado. En el caso del Río de la Plata, las aduanas tienen su origen en la época colonial hispánica. Antes de la creación del Virreinato del Río de la Plata, cuando las gobernaciones que integraban el actual territorio argentino formaban parte del Virreinato del Perú, Buenos Aires estaba subordinada a Lima y no podía ejercer plenamente sus funciones portuarias, a pesar de su geografía favorable.

Las grandes distancias entre Lima, el Tucumán y el Río de la Plata provocaban que los productos introducidos por los comerciantes limeños resultaran menos competitivos frente a aquellos que ingresaban al Tucumán a través del contrabando o mediante permisos especiales desde el “cerrado” puerto de Buenos Aires. Los intereses de los comerciantes limeños llevaron al establecimiento de una “aduana seca” en Córdoba en 1622 con el objetivo de gravar las mercancías provenientes de Buenos Aires, incrementando sus precios y haciendo competitivos los productos que llegaban desde Lima al sur. A pesar de que Córdoba se convirtió en una llave de paso entre el litoral Atlántico y las provincias interiores, la aduana no logró impedir que los productos del puerto de Buenos Aires siguieran siendo más convenientes en Tucumán y el Alto Perú, según señala el historiador Fernando Sabsay. Independientemente de ello, lo cierto es que con la “aduana seca” de Córdoba se inicia la historia de las aduanas en el actual territorio argentino.

Será la creación del Virreinato del Río de la Plata en 1776 lo que llevará a la organización de la Aduana de Buenos Aires el 7 de abril de 1778. El hecho refleja la relación entre la habilitación de Buenos Aires para el comercio libre con España, gracias a su nuevo estatus como capital virreinal, y las nuevas rutas comerciales que permitieron la distribución de mercancías desde Buenos Aires hacia todos los territorios del extremo meridional de América. Así, Buenos Aires superó a Lima en importancia económica, dentro de las reformas borbónicas en los territorios coloniales españoles. La Aduana de Buenos Aires se asoció al Reglamento del Libre Comercio del 12 de octubre de 1778, consolidándose como uno de los puertos principales en la nueva economía colonial.

Empero, crucial es recordar que España, al implementar estas reformas, ya había perdido su liderazgo en la política mundial, mientras que Inglaterra, en plena revolución industrial, ofrecía productos –como los textiles de algodón­– a precios más bajos que los producidos en España. Esta situación minó los intereses económicos de España en el Río de la Plata, lo que se reflejó en las políticas aduaneras.

Hacia 1809, en el contexto de la inversión de las alianzas europeas, Inglaterra se convirtió en aliada de España en la guerra contra la Francia de Napoleón. En virtud del tratado Apodaca-Canning, el virrey Baltasar Hidalgo de Cisneros permitió el comercio libre con Inglaterra autorizando la exportación de cueros que se acumulaban en las barracas sin salida al mercado mundial y permitiendo la introducción de mercancías inglesas. Esta medida tenía como objetivo dinamizar la economía y generar ingresos para el Estado mediante los aranceles aduaneros.

Esto provocó la primera gran controversia entre “proteccionismo o librecambio”: entre los comerciantes monopolistas, que defendían los intereses de las casas comerciales de la península, y los exportadores de cueros y comerciantes interesados en abrir la economía al comercio mundial. La Representación de los Hacendados, con su reclamo de libre comercio, fue un punto de inflexión, al desatar un debate sobre la “protección de las industrias del interior” y la “ruinosa competencia de las mercancías inglesas”. En realidad, este “proteccionismo aduanero” no era más que una pantalla ideológica que encubría la defensa del monopolio. Se concedió el libre comercio, pero los comerciantes ingleses no podían ejercerlo al menudeo y debían consignar sus mercancías a un comerciante local. Además, los textiles capaces de competir con las “producciones del interior” debían pagar un fuerte arancel.

El Reglamento de Libre Comercio de 1809 marcó el inicio de una política aduanera liberal que se profundizó tras la Revolución de Mayo. Las necesidades fiscales del nuevo Estado, la pérdida del Alto Perú y, con ello, de la plata potosina (en decadencia), la consolidación de una comunidad mercantil inglesa en Buenos Aires y la necesidad de financiar la guerra de independencia llevaron a los sucesivos gobiernos a seguir un camino de librecambio creciente, que no debe confundirse con liberalismo.

En los años 20 del siglo XIX, el grupo rivadaviano intentó diversificar las fuentes de ingresos del Estado al buscar que no dependiera tanto de los aranceles aduaneros, sino de contribuciones directas expresadas en impuestos a la propiedad. Así surgió la idea de Buenos Aires como “puerto franco”.

Durante el segundo gobierno de Juan Manuel de Rosas, con la Ley de Aduanas de 1835, se produjo un supuesto cambio de una política aduanera librecambista a una proteccionista, destinada a amparar las “industrias del interior”. Sin embargo, esto no es del todo cierto. Primero, es importante recordar que aún no existía un Estado nacional consolidado y Rosas siempre defendió el carácter provincial de la Aduana de Buenos Aires, lo que significaba que los recursos aduaneros eran patrimonio exclusivo de la provincia. En segundo lugar, dado que no había un Estado nacional constituido, la Ley de Aduanas de 1835 era una ley provincial más orientada a proteger las actividades productivas de Buenos Aires que las del interior. También es cierto que, al “cerrarse” el mercado de Buenos Aires a las mercancías extranjeras, las “industrias del interior” podían colocar sus productos en el mercado bonaerense, aunque los altos costos del transporte desde el interior a Buenos Aires conspiraban contra esta posibilidad.

Además, la Ley de Aduanas de 1835 tuvo una vigencia limitada en el tiempo. Los bloqueos a Buenos Aires, primero el francés (1838-1840) y luego el anglo-francés (1845-1848), obligaron a Rosas, en su búsqueda de recursos, a revocar los aranceles proteccionistas establecidos y a adoptar una política más liberal. Con el derrocamiento de Rosas en febrero de 1852, comenzó una nueva etapa, tanto política como económica.

La organización política del país se consolidó con la Constitución de 1853, que suprimió las aduanas interiores y estableció la libre circulación de mercancías en todo el territorio nacional. Finalmente, con el Pacto de San José de Flores de 1859, la Aduana de Buenos Aires fue nacionalizada y sus rentas aduaneras pasaron a ser nacionales en lugar de provinciales. Las provincias, que habían luchado por la nacionalización de la aduana, el fin del monopolio portuario de Buenos Aires, la libre navegación de los ríos y la apertura de otros puertos al comercio exterior, vieron sus demandas materializarse después de 1852.

Con la constitución del Estado nacional, se inició un nuevo período para las aduanas, ahora en el marco de una economía nacional en desarrollo. El país entraba en una nueva etapa y, con ella, se abría una nueva senda para la Aduana, marcando su evolución en sintonía con las necesidades y desafíos de la nación en construcción.

Fuentes consultadas

Clementi, Hebe (1979). Aduana y Política. En Gorostegui de Torres, Haydée. El País de los Argentinos. Primera Historia Integral, N° 7, Buenos Aires, CEAL. 

Sabsay, Fernando (1967). Historia Económica y Social Argentina. España y el Río de la Plata. Buenos Aires, Omeba.