El Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos

Hoy se cumplen 170 años del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos, pacto firmado por catorce provincias argentinas y ratificado posteriormente por trece de ellas, ya que la provincia de Buenos Aires finalmente lo rechazó. El acontecimiento constituyó un importante avance en el camino hacia la sanción de la Constitución que sentó las bases de la república.

Tras la batalla de Caseros en febrero de 1852 se inicia, bajo la gestión de Justo José de Urquiza, el proceso que habría de llevar a la organización política de la nación por medio de un congreso constituyente. En este proceso, un jalón fundamental fue el Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos firmado el 31 de mayo de 1852, donde los gobernadores de las catorce provincias argentinas sentaron las bases jurídicas y políticas sobre las cuales posteriormente sesionó el Congreso reunido en la ciudad de Santa Fe que sancionó la Constitución de 1853.  

Para comprender el significado del Acuerdo, es necesario tener en cuenta que se transitó de una situación donde las partes, vale decir, las provincias, eran libres e independientes (por lo menos desde el punto de vista jurídico formal) a otra situación donde la formación de un todo, vale decir, un Estado nacional, convirtió a aquellas en partes tan solo autónomas subordinadas a la nueva instancia de poder.

Natalio Botana ha pensado este proceso como un acontecimiento marcado por lo que denomina “reducción a la unidad”, es decir, reducción de una pluralidad de estados (las provincias) a una unidad dada por el Estado nacional constituido. Desde un punto de vista teórico, las “reducciones a la unidad” podían darse por coacción, cuando un poder militarmente más fuerte que otros poderes les imponía a estos su dominio, o por medio del consenso, cuando el nuevo poder unificado se alcanzaba por medio de un acuerdo de las partes dispuestas a constituir una unidad. En la práctica, estos procesos resultaban de una combinación, de una interrelación entre factores de coacción y de consenso.

En el caso de la organización política de la nación argentina, los factores coercitivos estaban dados por el ejército grande con que Urquiza había vencido a Buenos Aires en la batalla de Caseros y su “control” de la provincia hegemónica, mientras que los factores consensuales estaban dados por el acuerdo de los gobernadores que, en San Nicolás de los Arroyos, decidieron dar una Constitución para unificar a la nación.

En el Acuerdo de San Nicolás se establecía, por medio del artículo 2, que había llegado el momento de cumplir con lo dispuesto por el Pacto Federal de 1831, cuando se había estipulado que, una vez asentada la paz entre las provincias, se debía convocar un congreso federal para procurar una Constitución nacional.

Juan Manuel de Rosas, gobernador por esos años de la provincia de Buenos Aires, se opuso sistemáticamente a la convocatoria de un congreso, alegando que primero debían organizarse las provincias y luego de establecidas entre ellas la paz y tranquilidad, era viable proceder a su convocatoria. Lo que Rosas no decía era, precisamente, que las provincias necesitaban del congreso nacional para poder darse una estabilidad institucional y superar los conflictos internos.

El artículo 5 del Acuerdo señalaba: “Siendo todas las provincias iguales en derechos, como miembros de la nación, queda establecido que el Congreso Constituyente se formará con dos diputados por cada provincia”. O sea, todas las provincias, independientemente de su poder económico y demográfico, estarían representadas en pie de igualdad. Buenos Aires temía que una mayoría provinciana en el Congreso adoptase una política contraria a sus intereses, por ejemplo, nacionalizando la Aduana y transformando sus rentas de provinciales en nacionales. Y esta es una de las razones básicas por las cuales la Legislatura de esa provincia rechazó el Acuerdo en setiembre de 1852, en virtud de lo cual, por medio de una revolución, se separó del resto de las provincias, de modo que el Congreso Constituyente sesionó sin su representación.

Muy importante también es lo que señalaba el artículo 15: “Siendo de la atribución del Encargado de las Relaciones Exteriores representar la soberanía y conservar la indivisibilidad nacional, el mantener la paz interior, asegurar las fronteras durante el período constituyente y defender la República de cualquier pretensión extranjera, y velar sobre el exacto cumplimiento del presente acuerdo, es una consecuencia de estas obligaciones el que sea investido de las facultades y medios adecuados para cumplirlas. En su virtud, queda acordado que el Excmo. Señor General don Justo José de Urquiza, en el carácter de general en jefe de los ejércitos de las confederación, tenga el mando efectivo de todas las fuerzas militares que actualmente tenga en pie cada provincia, las cuales serán consideradas desde ahora como partes integrantes del ejército nacional. El general en jefe destinará estas fuerzas del modo que lo crea conveniente al servicio nacional; y si para llenar su objetivo creyere necesario aumentarlas, podrá hacerlo pidiendo contingentes a cualquiera de las provincias, así como también disminuirlas si las juzgase excesivas en número u organización”. Es decir que estaba en marcha la formación de un ejército nacional al establecerse que las guardias o milicias provinciales se convertirían en nacionales. De esta manera, la instancia del consenso incursionaba también en la coerción al transferir a una “instancia nacional” –la jefatura de Justo José de Urquiza– el conjunto de las fuerzas armadas provinciales. Se estaba proyectando una coerción nacional por encima de las institucionalidades de las provincias.

Otro artículo para destacar es el 18, que legislaba lo siguiente: “Atendidas las importantes atribuciones que por este convenio recibe el Excmo. Señor Encargado de las Relaciones Exteriores, se resuelve que su título sea de Director Provisorio de la Confederación Argentina”. Urquiza, que ya era en virtud del Protocolo de Palermo el Encargado de las Relaciones Exteriores de las provincias signatarias –Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes–, ahora no solo lo era de todas las provincias, sino que además se lo investía como Director Provisorio de la Confederación, con lo cual, de facto, se estaba creando un “poder nacional”, razón de más para que Buenos Aires rechazase el Acuerdo. Paradoja de la historia: a Buenos Aires no le parecerá coercitivo y contrario a derecho, cuando años más tarde, en 1861, después de la batalla de Pavón y con la disolución de las autoridades nacionales, Bartolomé Mitre, gobernador de Buenos Aires, sea investido provisoriamente del “ejecutivo nacional”; en efecto, para Buenos Aires las medidas no eran coercitivas y contrarias a derecho cuando a ella la favorecían.

Concluyamos con Botana: “El consenso se quebró el 11 de septiembre de 1852: Buenos Aires no aceptó transferir el poder que se reservaba, sobre todo en lo concerniente a la igualdad de representantes en el Congreso (dos diputados por provincia) y a la nacionalización de la aduana anunciada en el artículo 19 del Pacto de San Nicolás. Este rechazo se tradujo en la coexistencia armada, durante casi una década, de dos proyectos de unidades políticas: la Confederación con asiento en Paraná y Buenos Aires, coexistencia que culminó con la victoria de esta última en la batalla de Pavón (1861)”.

Fuentes consultadas

Botana, Natalio. El Orden Conservador. La política argentina entre 1880 y 1916, Buenos Aires, Sudamericana, 1985.

Sabsay, Fernando. Historia Económica y Social Argentina II. Argentina Documental, Buenos Aires, Omega, 1967.